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momagri est un think tank présidé par Christian Pèes,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
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Si aujourd’hui un certain consensus se dessine parmi les experts sur la nécessité de réguler les marchés agricoles, les outils de régulation restent encore largement débattus. La constitution de stocks physiques, principal instrument utilisé à ce jour par les pouvoir publics pour stabiliser les marchés, n’est pas le moins controversé.

En effet, comme le souligne

Daryll E. Ray, directeur de l’APAC

1 dans un article du 19 juin, intitulé « Policy shifts can be penny wise but dollar foolish », la politique de stockage essuie de nombreuses critiques, en particulier parce qu’elle s’avère très coûteuse. Mais en prenant la question à l’envers, « quel coût y a-t-il à ne rien faire ? », la réponse est toute autre…

S’il est évident que la seule action sur les stocks physiques ne permettra pas de stabiliser les prix, il n’en reste pas moins que cet article a le mérite de ré aborder la question du stockage sous un angle nouveau et pertinent dans le contexte actuel.

La rédaction de momagri



Le Secrétaire de l’agriculture américain Tom Vilsack a fait preuve d’un certain scepticisme quant à la création d'une réserve de céréales. Bien qu’il soit difficile de savoir exactement à quoi il faisait référence, il a déclaré au journaliste de l’agence de presse Reuters, Jeremy Smith, lors de la réunion du G-8 en Italie : « notre expérience récente avec ce concept est que d’un point de vue théorique, [une réserve de céréales] semble être une excellente idée, mais qu’en pratique, cela s’avère extrêmement difficile. Ce que nous avons constaté, c’est que cela n’a pas vraiment engendré la stabilité des prix à laquelle les gens s’attendaient ».

Dans cet article, nous voulons examiner, du point de vue du contribuable américain, les avantages et les inconvénients d'un programme de stockage correctement géré. En l'absence de quelque clarification que ce soit par le Secrétaire, et en supposant que l'administration soit disposée à gérer un tel programme dans les règles de l’art, examinons les critiques les plus fréquemment émises à l’encontre des programmes de stockage de grains et des implications que cela peut avoir pour les contribuables.

Au cours du débat sur le Farm Bill de 1996, les partisans de la suppression d'un programme de stockage gouvernemental ont soutenu que la traditionnelle série de programmes avait débouché sur des coûts imprévisibles pour le gouvernement. Il a également été avancé que la combinaison entre la baisse des paiements « découplés » et le subventionnement de certains éléments de l'assurance récolte permettrait plus de précision lors des prévisions budgétaires fédérales pour l'agriculture.

L'imprévisibilité des coûts des programmes gouvernementaux est la conséquence de la nature même des cultures agricoles et de la variation de la météo, de la maladie et des rendements des cultures. Par exemple, dans les années de production abondante, plus de céréales seront cédées aux programmes de stockage gouvernementaux, entraînant ainsi une augmentation du stockage et des coûts d'acquisition.

Mais la situation contraire se vérifie également les années où la production n'est pas suffisante pour répondre à la demande domestique et à celle de l'exportation à un prix « raisonnable ». Si le déficit de production était assez important pour pousser les prix au-dessus d’un prix de lancement prédéterminé, une partie des stocks gouvernementaux serait vendue, occasionnant ainsi le remboursement des frais d'acquisition et une réduction des coûts de stockage de céréales pour le Gouvernement.

Loin de stabiliser les dépenses des contribuables après la suppression des programmes de stockage, il s’avère que le mode d’aide gouvernemental post-1996 (et notamment les aides « contra-cycliques » et les subventions de l'assurance-récolte) a rendu les investissements gouvernementaux plus coûteux et plus instables. Les aides versées par le Gouvernement aux agriculteurs sont ainsi passées d’environ 10,9 milliards de dollars en moyenne par année civile de 1986 à 1995, à 16,6 milliards de dollars en moyenne entre 1996 et 2005.

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La suppression conjointe du programme de stockage de céréales par le « Farm Bill » de 1996 et du programme de gestion des superficies, a ainsi augmenté la participation des contribuables aux programmes agricoles de 5,7 milliards de dollars par an en moyenne, soit une hausse de 50% par rapport aux dix années précédentes.

Comme si cela ne suffisait pas, en une année fiscale - la fameuse année budgétaire fédérale que le Congrès a essayé de stabiliser -, la dépense annuelle aura varié entre 4,6 milliards de dollars et 32,3 milliards de dollars. La tentative du Congrès de stabiliser les dépenses gouvernementales, en éliminant entre autre le programme de stockage des denrées, aura donc eu l’effet totalement inverse.

Un autre argument avancé pour la suppression des programmes de stockage des matières premières agricoles voudrait que les stocks commerciaux se substituent aux stocks gouvernementaux. En l'absence d’un programme de stockage gouvernemental, les sociétés commerciales tiendraient ainsi des stocks suffisants pour répondre à des variations de l'offre et la demande, évitant ainsi aux contribuables de supporter le coût de stockage.

Un regard sur la forte hausse et la baisse rapide des prix des cultures au cours des trois dernières années semble indiquer que ceci ne fonctionne pas franchement bien.

Les sociétés Pilgrim’s Pride et Verasun ont fait faillite.

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Les éleveurs de porcs ont perdu 10 à 50 dollars par tête depuis 2007, et les filières bovines sont sur un terrain glissant depuis 2006.

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Comme l’explique Richard Brock dans son bulletin d’informations du 12 juin 2009, avec les prix alimentaires actuels, les exploitations laitières californiennes de 3000 têtes voient partir en fumée plus de 300.000 dollars par mois.

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En gardant ces éléments en mémoire, examinons soigneusement l'argument suivant. Quand on dit que les stocks commerciaux se substituent aux stocks gouvernementaux, la question est de savoir qui se cache derrière les stocks commerciaux ? Le premier groupe qui vient à l'esprit comprend les entreprises ConAgra, ADM, General Mills, Kellogg's, Cargill, Bunge et autres transformateurs et négociants de céréales et d'oléagineux.

Effectivement, tout serait bien dans le meilleur des mondes si ces firmes détenaient des stocks significatifs, mais ce n’est pas le cas. Toutes les céréales qu’elles achètent par avance, elles le détiennent pour leurs propres besoins. Il n’y a pas de grande perspective financière à détenir des stocks spéculatifs, espérant que la demande augmenterait où qu'il y aurait une brusque augmentation des prix liée à une récolte déficitaire quelque part. Le Chicago Board of Trade et d’autres bourses de matières premières agricoles sont prêtes à spéculer sur de tels événements à même d’engendrer des hausses de prix.

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Si les transformateurs n'ont aucune raison financière de détenir des réserves, alors que dire des négociants ? Les négociants font leurs affaires en rapprochant les acheteurs et les vendeurs de matières premières agricoles et en assurant le transport de ces produits entre les uns et les autres. Leurs revenus dépendent du volume d’affaire qu’ils génèrent. Là encore, comme les transformateurs, les négociants n’ont aucune raison financière de détenir des stocks physiques en prévision d'éventuelles augmentations de prix. Ils peuvent eux aussi utiliser leur excellente connaissance du marché pour prendre des positions avantageuses sur les diverses bourses de matières premières, si c'est toutefois ce qu’ils souhaitent faire.

Alors qui, derrière ce terme « commerciaux », détient des stocks, d’une année sur l’autre ?

En un mot : « les agriculteurs » !

Cela signifie alors que les stocks des exploitants agricoles se substituent aux stocks des réserves gouvernementales. Cela n’a rien d’étonnant. C’est le rôle même d’un programme de réserve : prendre l'excédent de céréales fourni par les agriculteurs et le conserver pour des temps difficiles.

En ne retirant pas cet excédent du marché quand les prix étaient bas, les contribuables se sont ainsi fait « dépouillés » d’environ 16 milliards de dollars par an au cours des dix dernières années. Un investissement de quelques centaines de millions de dollars en faveur du stockage aurait été beaucoup moins coûteux…

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Parce qu’il n'y avait aucun stock en réserve au moment où l’on en avait le plus besoin, les prix des matières premières agricoles ont augmenté. Certaines entreprises ont fait faillite et celles qui ont survécu ont connu une baisse significative de leurs revenus. Là encore, les contribuables ont été touchés puisque l'ensemble de ces opérations n'a pas payé le niveau des taxes qui, autrement, aurait été payée.

Il est facile de se plaindre du coût des programmes agricoles. Mais ne pas avoir eu de réserve de céréales depuis les douze dernières années constitue une très bonne illustration du proverbe « économiser un sous pour en prodiguer mille ».

Daryll E. Ray, directeur de l’APAC



Daryll E. Ray occupe la Chaire d’Excellence en Politique Agricole de Blasingame, Institut de l’Agriculture, University of Tennessee, et est le Directeur de l’Agricultural Policy Analysis Center (APAC). (865) 974-7407; Fax: (865) 974-7298; [email protected]; http://www.agpolicy.org. L’article de Daryll Ray’s a été écrit à l’aide des recherches et l’assistance de Harwood D. Schaffer,Associé de Recherches avec APAC.

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Paris, le samedi 24 novembre 2018
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